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房地产限购政策合法吗？

自2015年全国各大二线城市纷纷取消房地产限购之后，苏州于2016年8月12日发布《关于进一步加强苏州市区房地产市场管理的实施意见》，率先成为全国第一个重启限购的城市，之后，南京、杭州、厦门等多地相继重启限购。这一波限购政策在国庆期间迎来了大爆发，全国共20多个城市或重启或追加了限购限贷政策。在限购方面，除了对本市户籍和非本市户籍居民家庭的购房资格及数量进一步做了调整之外，南京、深圳更是首次将本市户籍成年单身人士（含离异）列为限购对象。在各地的这一系列限购政策轰轰烈烈出台之时，我们是否对限购政策的合法性产生怀疑呢？

对于房地产限购政策而言，其法律位次既不属于法律、法规，也不属于规章，而根据最高人民法院《2011年全国民事审判工作会议纪要》、《2015年全国民事审判工作会议纪要》以及北京市高级人民法院、上海市高级人民法院和广东省高级人民法院关于限购政策的会议纪要和意见，均认定限购政策在法律上属于公共政策。该公共政策针对不特定人群的房屋交易行为具有约束力，故应当判断其为法律上的行政行为。基于此判断分析，我们来分析一下房地产限购政策在法律上存在哪些问题？

一、  限购政策缺少法律、法规的渊源依据，不符合行政行为的法定原则。

根据法律的规定，行政机关在实施行政行为时，必须要有明确的法律法规规定或授权。但是，各地限购政策中，均未明确引用具体的法律法规作为政策出台的依据，也很难在正式公布的规范性文件中找到相应的依据，或者说其所依据的规范性文件级别很低。显而易见，限购政策所体现的行政行为不符合法定原则。

与此同时，在依法行政原则中，为防止行政权力对公民权利的侵犯，根据宪法及相关法律规定，一切对公民基本权利的限制都应通过法律的方式进行设定，显然，限购政策所限制的购房者的交易权、居住权、平等权（以户籍为区分标准）以及房产开发商的经营权，基本属于宪法性的基本权利，根据法律规定的原则，必须通过全国人大至少也要通过全国人大常委会颁布的法律来进行。而限购政策所规定的相关内容，无疑违反了依法行政原则中有关公民自由及财产权利的规定。

二、  限购政策发布前未听取公众意见，不符合行政行为的程序性原则。

限购政策的出台，国务院法制机构并没有依照《行政法规制定程序条例》规定的程序召开座谈会、听证会，亦未获得总理签署的国务院令，也没有按该《条例》规定的程序正式公告。各地的政策在出台之前，也都没有履行涉及公众重大利益的行政行为需要听证、或征求社会意见的程序。原因是各地政府都担心政策若先听取公众的意见，则会丧失政策的“严厉性”、“时效性”或引起集体“恐慌性”，所以，所有的房地产限购政策都是在一夜之间宣布，进而瞬间打破原有的市场交易秩序。这显然不符合行政行为实施的程序性原则。

三、  限购政策未权衡其他调控方式，不符合行政行为的必要性原则。

实际上，与依赖于政府指令的计划经济不同，市场经济最大的特点就是政企分开，充分竞争，自由交易。限购政策通过行政手段干预市场，以行政命令的形式制定交易指标，限制市场主体之间的民事交易，甚至强行叫停民事主体之间的合同交易，有违市场经济原则，有公权侵犯私权之嫌。同时，作为经济学常识，价格是由供求关系决定。房产价格上涨，是供求关系出了问题，高房价不过是高需求和低供给的表现。从这个角度，政府应当鼓励供给的增加，而非简单地赶走消费者，制止购买行为。事实上，公权力的介入，由于没有法律明确的规范，必将导致房产市场利益机制更加混乱。而强制推行这种缺少法律支撑的限购政策，将不可避免地催生假离婚、借用甚至租用他人身份证购房等道德风险。回顾过去的五年，中央及各地政府限购政策的实施，导致房地产市场基本徘徊在“涨价、限购、供应减少、政策松绑、继续涨价”的恶性循环中。也就是说，过去的实践已经基本证明，限购政策在控制房价上基本上发挥了“越限越涨”的功能，而没有真正起到抑制“楼市泡沫”的作用。显然，政府在采取措施保护房地产市场时，反而在某种程度上“扰乱”了市场。所以，限购政策也不符合行政行为的必要性原则。

四、  限购政策限制市场经济条件下的正常交易，不符合契约自由的法律原则。

根据《合同法》第4条规定，“当事人依法享有订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”即民事主体之间享有依法立约、不受干扰和限制的权利。从时间上看，房地产限购政策在出台前并不被公众所知晓，无法让公众在交易或选择交易时做出准确判断。从内容上看，房地产限购政策中“制定交易指标、限制市场主体之间的民事交易，甚至强行叫停民事主体之间的合同交易等”本质上干扰或破坏了政策出台前交易的稳定性及后期市场交易的自由性。同时，限购政策无疑限制了房地产企业的自主经营权以及购房者的自主交易权，一刀切的方式难免限制了真正的市场需求者。所以，房地产限购政策在客观上违反了《合同法》规定的契约自由原则。虽然契约自由不是绝对的自由，但政府只有在具备强烈的公共利益且有正当性的理由之前提下，才可以干预市场、干预契约的订立，但似乎房地产限购政策已经突破了据此规定的相应原则。

五、  限购政策限制不同主体拥有不同的购房资格，不符合公平性原则。

我们知道，由于这种房地产限购政策的限制是通过户籍、是否在本地交纳社会保险、已购买的套数等为限制条件的，但这种政策进一步加强了户籍歧视，对宪法及其他法律所规定的公民平等权是一种损害。更危险的是，这种简单化的直接硬性扭曲需求的行为沿袭的是过去计划经济时代的思维，突破了市场经济条件下政府权力作用的边界，与市场经济完全背道而驰。进而分化或撕裂公民在权利享有上的平等性，而使人们对政府政策的公平性产生质疑。

综上分析，各地的房地产限购政策在本质上存在某种意义上的不合法，也在客观实践中并未起到长期有效保护市场的作用。在经济学层面也不符合“克强经济学”所体现的强化市场、放松管制和改善供给的三个基本特征。有句话叫“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒！”，房地产的市场，是归政府调控还是归市场调整？但无论如何，都应当于法律相恰。

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刘汉文
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