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个人债务集中清理程序与个人破产制度

在我国法院存在大量的执行难案件。执行难，准确地理解应为执行不能。对客观存在的大量“三无”（无财产、无人员、无场所）僵尸企业，执转破程序一定程度上打通了企业市场退出和化解执行难的渠道。但对于无可供执行财产的个人（包括个体工商户、个人独资企业、合伙企业），由于我国个人破产法的缺失，还没有形成有效的化解执行难的机制。

目前，我国的个人破产法还是空白。虽然国务院、最高人民法院都在倡导积极推进个人破产制度试点，但鉴于个人破产法属于全国人大或常委会的立法权限，所以，在目前的法律框架下，任何有关个人破产的试点都缺乏法律依据。

与企业破产清算之消灭主体资格的功能不同，个人破产不存在消灭主体资格问题，反而应通过个人破产程序保护个人的生存、发展权等人权。个人破产制度的目的是为了使诚实而不幸的个人能够摆脱债务困境，避免陷入万劫不复的债务深渊，重新鼓起事业和生活的勇气，进一步激发社会的创造力，维护社会的稳定与和谐。

个人破产对象中的个人，大体可以分为商自然人和消费者自然人。商自然人，是指以自己的名义从事营利性职业的个人。个体工商户、微商、电商、合伙企业、个人独资企业等，都是商自然人。消费者自然人，主要是指消法届定的商品购买者、使用者及服务接受者。商自然人破产系因无力清偿经营性负债造成的，消费者破产系因为过度消费，产生信用扩张支付不能造成的。

2019年6月，发改委等多部门发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》中，提出研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。

当前，企业融资活动中，个人为企业借款承担连带保证责任而负担债务的情况非常突出。企业从银行借款，银行一般会要求企业的股东、法定代表人、实际控制人或其配偶，甚至高管或一般职工，对贷款承担连带保证责任。有的企业安排高管或职工作为借款主体，所借款项由企业使用。一旦企业不能偿还贷款或进入破产程序，银行将对保证人采取执行措施。由于个人还款能力有限，个人财产被执行的同时，本人又被列为失信被执行人，并被采取限高措施。这对保证人的创业、生活带来很大的影响。由于个人破产制度的缺失，以上问题无法从根本上解决。

作为个人破产的替代和尝试，民事强制执行程序中的参与分配制度，一定程度上解决了个人被执行财产不能清偿全部债务情况下，对申请人执行人的公平受偿问题。2015年2月4日起施行的最高院关于适用民事诉讼法的解释第508-512条，对执行程序中申请人执行人参与作为被执行人的公民或其他组织（非法人）财产分配作出了规定。参与分配制度与个人破产存在本质的区别，主要包括：一是参与分配的主体仅限于进入执行程序的债权人，而个人破产程序中的债权人包括全体债权人；二是参与分配的财产限于现有财产，个人破产中有未来财产偿还安排；三是由执行法院制定参与分配方案，个人破产中由管理人主导破产事务；四是参与分配后对未受清偿部分被执行人仍负有清偿义务，而个人破产制度一揽子解决债务清偿问题，存在免责制度安排。所以，参与分配制度在解决个人债务问题方面的局限性很大。

在个人破产制度缺失情况下，为彻底解决个人债务特别是为企业担保形成的债务问题，一些地方法院进行了积极的探索。其中，“执行转个人债务集中清理程序”是比较典型的做法，如2019年5月，浙江台州中院出台了《执行程序转个人债务集中清理程序审理规程（暂行）》；2019年9月，温州中院出台了《关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》。

按照温州中院《关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》中的解释，个人债务集中清理程序，是执行中的特别程序，即在现有法律框架内，按照执行和解和参与分配等执行制度和理论，参照个人破产的原则和精神，在进一步财产调查和清算基础上，通过附条件的执行和解或者金融机构一致行动，形成个人债务清偿方案，以达到执行程序有效退出、债务人信用修复的目的程序。个人债务集中清理程序一定程度上有个人破产制度的功能，但与国外成熟的个人破产制度相比，属于雏形阶段，还有一定的差距。但该程序毕竟在个人破产制度探索上走出了第一步，值得鼓励和期待。

个人债务集中清理程序的主要内容包括：

一、个人债务集中清理程序是民事执行程序中的“特别程序”，适用的对象是作为被执行人的“资不抵债或明显缺乏清偿能力”的个人。在这里，个人并未区分商个人还是消费个人。但清理商个人债务特别是因企业破产产生的自然人连带责任担保债务，仍是司法实践中首先重点解决的问题。

二、个人债务集中清理程序的启动是由执行程序转为个人债务集中清理程序，类似于企业破产的“执转破”。程序的启动应由作为被执行人的个人提出申请，并全面如实申报财产。鼓励金融债权案件的债权人采取一致行动，积极参与个人债务集中清理程序。

三、关于个人债务集中清理管辖法院，可以由个人户籍地基层法院、执行法院管辖。个人债务与破产企业相关的，由受理破产法院管辖。温州中院规定与破产企业相关的个人债务集中清理案件由破产庭审理，其他个人债务集中清理案件由执行局审理；

四、个人债务集中清理程序引入管理人制度，由债务清理管理人对个人现有财产及债权债务进行清理，负责程序中的事务性工作。管理人由法院从入选管理人名册的管理人中指定。

五、个人债务集中清理程序比照企业破产程序，由管理人通知债权人并发出公告，进行债权登记。召开债权人会议，对债务人财产状况报告、债务清理方案进行表决。但是，鉴于没有法律依据，对通过方案的债权人会议表决规则无法设定通过比例，只能采取原则上全体通过，或由债权人会议决定表决规则的做法。同样，个人债务集中清理程序也中止对个人民事执行程序。

六、个人债务清理方案即债务清偿方案可以一次性清偿，也可以分期还款，但应比照企业破产的财产分配规则执行，即个人可用于分配的财产在扣除相关费用后，抵押权人等优先权人优先受偿，普通债权人对剩余财产按比例受偿。债务人还可以以未来预期收入加入偿债资产。方案应保留个人基本生活必须的财产。

七、因个人债务集中清理方案履行完毕而终结个人债务集中清理程序的，属于正常的终结。其法律后果是方案规定的不需要清偿的债务不再清偿，所有针对该个人的强制执行程序终结，满足一定条件或期限限制后恢复个人的信用。除此以外的原因终结个人债务集中清理程序的，应视为清理不能或清理失败，恢复对个人的强制执行程序。

八、关于失权和复权，依据规则或债权人会议的决定，满足一定的条件或期限限制情况下，恢复个人信用。在恢复个人信用之前，仍将个人纳入失信被执行人，仍应遵守《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》。

九、个人债务集中清理程序接受债权人监督，该个人财产及行为接受社会监督。

由此可见，虽然法院强调个人债务集中清理程序是执行程序中的特别程序，但实际操作过程中，仍是比照个人破产程序开展的。我们认为，在目前缺乏法律依据的情况下，个人债务集中清理程序的实质仍然为债权人集体与债务人个人的执行和解程序，无论如何清理债务，如果全体债权人均同意债务清理方案即债务清偿方案，可视为双方达成执行和解，具有法律约束力。如果少数债权人不同意方案，即便按照个人债务集中清理程序债权人会议通过该方案，在缺乏个人破产法的情况下，清理方案也很难对不同意的债权人产生约束力。但是，只要是司法实践中的创新、突破就不可能完全有现成的、成熟的法律依据，就会生产各种观点上的争议。解决现实问题的需要就是法律人努力的方向，不能因为没有现成的依据就固步自封、墨守成规，任何解决现实问题的探索都是有意义的，符合改革的时代精神，都是社会进步的体现。

综观世界各国个人破产法，基本上都设置了免责制度、自由财产制度、失权、复权制度等独特的制度。温州中院出台的个人债务集中清理程序中，也或多或少、或明或暗地涉及到这些制度。

一、免责制度。是指在个人破产程序终结后，对于破产人未能清偿的债务，满足一下条件下免除继续清偿责任的制度。如深圳特区个人破产条例草案中，个人重整程序当然免责，个人清算程序免责需要法院裁定。债务人按照规定提交资料、公开信息，清偿了最低比例的债务，以未来收入清偿一定比例的债务。将没有不允许免责的情况，包括破产申请前的偏颇清偿、奢侈消费、赌博等行为，作为免责条件。温州中院个人债务集中清理意见中，对免责制度规定如下：一是集中规定在债务清理方案中，债务清理方案正常履行完毕后免除未清偿债务的清偿责任；二是对故意侵权行为产生的人身损害赔偿之债、因履行法定抚养、扶养、赡养义务的费用等特定债务继续清偿，不存在免责；三是保证人不受个人债务集中清理程序的影响；四是正常原因而终结个人债务集中清理程序的，参与个人债务集中清理程序的执行案件以和解长期履行为由终结执行。

二、自由财产制度。是指基于维持债务人及其抚养的家庭成员生活需要、保证债务人职业需要等保留给该自然人继续支配的一定财产，又称豁免财产。一般包括：1、维持最低生活水平的动产或不动产；2、与人身权相关的收入（退休金、失业金）；3、个人物品。温州中院个人债务集中清理意见中，对自由财产规定为：依法应当由债务清理申请人抚养、扶养、赡养的人以及维持其不高于本地最低工资标准所对应的生活水平而必需的费用。

三、失权、复权制度。失权制度是指债务人破产后，在一定时期内，其人格和权利受到限制的制度，主要指限制破产人担任一定职务或从事一定行为。如破产人不得担任公司法定代表人，不得从事律师、公务员，限制高消费等。复权是满足一定条件下解除限制。温州中院个人债务集中清理意见中，对失权和复权规定为：债务清理申请人在信用恢复之前，不得有下列行为，法律另有规定或者当事人另有约定的除外：（一）《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第三条禁止的高消费及非生活和工作必需的消费行为，乘坐飞机经济舱及高铁二等座除外；（二）担任营利性公司的法定代表人、股东；（三）担任国有企业的法定代表人、董事、监事；（四）人民法院认为应当进行限制的其他行为。因工作需要出入境的，应当履行报批手续。

关于个人破产程序，需要澄清两个误区。一是破产逃债；二是绝对免责。

第一，关于破产逃债。不论是企业破产还是个人破产，长期以来一直存在着破产逃债的的质疑声音，主要来自债权人。实践中，一些破产案件中确实存在逃债行为，如隐匿、转移资产、虚构债务、通过关联交易进行利益输送、虚假信息披露等。但这不是普遍现象，也不是破产制度本身造成的，反而通过破产逃债的行为是破产法等法律重点打击的对象。有的债权人将破产制度中余债免除原则等同于破产逃债，这只能说是对破产法片面的曲解。最简单的事实和道理是，执行程序中债务人财产只能满足申请执行人的求偿权，不能对职工、税款等所有债权公平受偿。虽然有执行程序中债务人财产申报制度，但执行法院和申请执行人不能也无法全面、真实地掌握债务人的财产状况，更容易使债务人产生转移资产、逃避债务的冲动。只有通过破产程序，由管理人接管债务人，才能通过专业力量查清债务人的资产、负债情况，公平地维护全体债权人的合法权益。不论是企业还是个人，背负沉重的债务负担和失去信用情况下，基于对未来的不确定预期，债务人可能采取隐瞒财产等对抗执行手段，个人破产制度、企业重整和和解制度可以为债务人提供一个合理的、可预期的债务清偿和未来发展方案，让债务人看到希望，对未来可预期，就能够使债务人不但配合清偿债务，有时可能会主动想办法筹集资金，摆脱负债和失信的负担。所以，破产程序在一定程度上可以实现债权人和债务人双方共赢的结局。对个人破产制度，避免和打击破产逃债的制度设计也是比较完备的。如为避免通过破产逃债行为，温州中院个人债务集中清理程序设计了如下措施：一是严格准入条件和受理审查，包括债务人要作诚信行为承诺、进行财产申报和接受财产调查等；二是清偿方案的履行和信用的恢复挂钩，满足一定的清偿条件和期限限制后方可恢复信用；三是程序和对象接受社会的监督；四是一旦发现有欺诈、隐瞒财产等逃废债行为的，将恢复原案件执行并给予个人相应的处罚惩戒。

第二，关于绝对免责。我们在办理民营企业破产案件过程中，民营企业老板基于对企业债务承担连带责任而被列入失信和限高，他们很关注如何免除担保责任、如何解除失信和限高问题。一些民营企业老板认为只要出台了个人破产法，个人进入破产程序，就可以以现有财产承担有限责任，不能清偿的债务予以免除，失信和限高就可以解除。实际上，个人破产制度是一个十分复杂的法律体系，总的来说，个人要实现免责的目标，前提条件是要如实地申报全部财产，诚信地接受债权人和社会的监督。诚信地履行清偿方案，以现有财产或未来取得的财产，对债权人作出最大诚意的清偿。诚信地履行完毕清偿方案之后，才能达到恢复信用和解除限制的条件。而且，有的国家个人破产法还有履行完毕后若干年的复信复权期限限制。所以，任何一部个人破产法，绝对免责是不存在的。但是，基于我国民营企业股东或相关人员对企业债务承担连带责任带有一定的普遍性，基于公司有限责任原则，在解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题时，可以考虑根据个人是否因承担负债而先期获利，采取不同的债务清理方式和免责规则。

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