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“破产审判纪要50条”解读

2018年3月6日，最高人民法院召开新闻发布会，公布了《全国法院破产审判工作会议纪要》（以下简称“纪要”）以及全国法院十大破产典型案例。最高人民法院审判委员会专委刘贵祥介绍了人民法院破产审判工作情况，最高人民法院民二庭庭长贺小荣回答了记者的提问。破产审判纪要的公布，对指导全国法院进一步开展破产审判工作具有重要的意义。本所破产清算重整业务线对纪要解读如下。

一、纪要发布的背景

自从2015年中央提出供给侧结构性改革和僵尸企业处置战略以来，人民法院破产审判工作得到了较快的发展，审判组织建设进一步加强、破产案件数量进一步提升、重整和清算服务经济的作用逾加明显。但是，由于立法薄弱、机制不健全、观念落后、人才缺乏等原因，使得破产审判工作还存在许多短板，服务经济的功能还没有得到充分的发挥。为深入推进破产审判，统筹和部署下一阶段工作，2017年12月，最高人民法院在深圳召开了全国法院破产审判工作会议，就破产审判涉及的主要问题进行了研究，形成了破产审判纪要。为配合今年“两会”继续强化供给侧结构性改革、加大僵尸企业破产清算和重整力度的精神，最高人民法院选择在“两会”期间发布了纪要。

二、纪要的主要内容

纪要分九个部分，共50条内容，既是对近几年来破产审判经验的总结，也是对破产审判实践中存在的突出问题的梳理；既提出了破产审判的总体要求，也对破产审判具体工作进行了部署；既涉及到破产审判的指导方针，也对新情况、新问题提出了解题思路。

（一）破产审判的总体要求

纪要提出了“一个目标、两种手段、四项机制、一个重点”总体要求。一个目标，就是要通过破产审判优化资源配置，促进实体经济和产业体系优质高效；两种手段，就是破产审判要发挥重整、和解的救治功能和破产清算的退出功能；四项机制，就是破产重整企业识别、政府与法院协调、案件信息沟通、合法有序的利益衡平机制；一个重点，就是通过破产审判化解“执行难”现象。

（二）破产审判的专业化建设

纪要对人民法院内部破产审判工作的组织建设提出要求，明确了“审判机构专业化、审判队伍专业化、审判程序规范化、裁判规则标准化、绩效考评科学化”的专业化建设目标。做好清算与破产审判庭或合议庭的设立；根据破产案件的复杂和难易程度，划分中级人民法院和基层人民法院管辖范围；对审理破产案件法院的绩效考评要科学。

（三）管理人制度的完善

纪要中有10条涉及管理人制度的完善，可见最高人民法院对管理人制度的完善高度重视。纪要要求人民法院要提升管理人职业素养和执业能力，强化对管理人的履职保障和有效监督。在完善管理人队伍结构方面，提出了“吸收具有专业技术知识、企业经营能力的人员充实到管理人队伍中”这一新要求；在管理人跨区域执业方面，提出人民法院可以从外地管理人名册中选择管理人，可以批准联合管理人；在管理人分级管理方面，肯定和强调一些法院已经开展的管理人一、二、三级分级管理制度；在法院与管理人职能范围方面，强调法院和管理人要划清职能范围，不能互相越权，特别是法院不能违法干涉管理人工作；在落实管理人职责方面，进一步明确管理人的一些职责要求；在发挥管理人报酬的激励和约束作用方面，强调管理人报酬原则上应分期支付，简单案件可以终结后一次支付；在管理人聘用人员方面，强调聘用人员的费用列入破产费用，并应经债权人会议同意；在破产费用综合保障方面，肯定以往的成功做法，通过从财政争取资金和其他管理人报酬提取两种措施，建立保障机制；在管理人协会建设方面，强调支持破产管理人协会建设，加强对协会的监督、发挥协会的作用。

（四）破产重整

纪要强调了重整的重要意义，要求各级法院要高度重视企业重整，通过市场化、法治化途径挽救困境企业。对重整企业的识别审查的标准是“具有挽救价值和可能性”。对复杂的重整案件进行重整审查时，可以采取听证程序。纪要强调，重整计划制定时，要认真分析债务人陷入困境的原因，有针对性地“对症下药”，将促使企业重新获得盈利能力作为重整的目标。纪要强调人民法院审查、批准重整计划时，不但要审查减债安排，还要审查经营方案的可行性，判断重整计划能否维持企业的营运价值。纪要强调人民法院要审慎强制批准重整计划草案，不得滥用强制批准权。经要对重整计划的变更提出了新的意见。按照法律规定，不执行或不能执行重整计划，应由重整转清算。实践中，不能执行重整计划的原因是多方面的，有主观的，也有客观的，一律重整转清算，不利于对债权人、债务人利益的保护，也不符合实际情况。纪要提出因出现国家政策调整、法律修改变化等特殊情况，导致原重整计划无法执行的，可以变更重整计划一次。该规定更符合客观实际，也更有利于推动重整。纪要规定，变更时，重新提出重整计划的期限仍为六个月，变更后的重整计划不需要全组表决，只需要提交给“因重整计划变更而遭受不利影响的”组别表决即可。纪要强调重整后，法院要帮助企业恢复正常的生产经营。纪要还提出了庭外重组与庭内重整衔接与结合的“预重整”模式。

（五）破产清算

纪要更多地从技术层面和实务着眼，对一些法律规定缺乏或模糊、实践操作中做法不一的破产清算问题进行了统一规定。纪要强调对受理破产清算后宣告破产的条件为无人提出重整或和解申请、债权审核确认和必要的审计、资产评估，使宣告破产的条件有了细化的标准。纪要强调宣告破产后不得再转入重整或和解程序，填补了破产法规定的空白。纪要强调了管理人不得对担保债权行使附加不合法、不合理的条件。对破产财产的处置，强调破产财产价值最大化原则。纪要明确债务人欠缴的住房公积金属于职工债权，明确了公积金的债权性质。关于破产债权的清偿原则和顺序问题，纪要给出了具体的意见。即人身损害赔偿债权优先于财产性质债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权俦于惩罚性债权的原则。对民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金规定为“劣后债权”。纪要强调了破产案件审理的繁简分流原则，对复杂程度不同的案件采取相应的繁简程序，目的是提高破产案件特别是简单案件的审理效率。纪要对破产清算程序的终结列示了必要的条件。纪要进一步明确了保证人在破产程序中的权利、义务，明确保证人不得向重整或和解后企业提出求偿权。

（六）关联企业破产

民营关联企业利用关联关系损害债权人利益的情形带有一定的普遍性。近年来，关联企业实质合并破产案件较多，但适用标准尚不统一。关联关系十分复杂，关联公司之间混同程度不同，对债权人利益的损害程度也不同。有的关联企业之间虽然存在混同情形，但严重程度尚未达到需要否定法人人格独立性的情形，对该类关联企业不宜进行实质合并破产；只有关联企业成员之间存在法人人格高度混同，严重损害债权人公平偿清利益时，才可以适用实质合并破产方式。

纪要对实质合并破产审查的听证程序、救济程序、案件管辖、法律后果、成员存续、协调审理等作出了规定，在破产法没有规定的情况下，解决了实质合并破产审判中一些重要实体与程序性问题。纪要强调单个破产为原则、实质合并破产为例外；实质合并破产审查时应进行听证；当事人对实质合并破产裁定不服的，可以申请复议；实质合并破产由核心控制企业或主要财产所在地企业法院管辖；实质合并破产的法律后果是统一财产、统一清偿、统一重整计划、统一注销或企业合并。纪要对不实行实质合并破产的案件明确了法院协调审理机制，从提高审判效率出发，原则上由共同的上级法院确定一家法院集中管辖。虽然不实质合并破产，但对关联方之间的债权、债务处理作出了明确规定，即关联方债权属于劣后债权，且不得实现担保权。

（七）“执转破”的衔接

自2014年12月民诉法司法解释513-516条首次提出执行移送破产程序以来，最高院于2017年1月又发布了《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》，对“执转破”的移送条件、移送和审查程序作出了规定。审判实践中，“执转破”落实情况并不理想，原因是多方面的。首先，“执转破”涉及复杂的破产判断、移送衔接问题，执行员对被执行人是否符合《企业破产法》第二条的规定判断能力有限；其次，申请人执行人、被执行人对“执转破”不积极甚至不愿意被执行人破产，一定程度上影响了破产程序的启动；再次，如果出现有多个法院执行同一被执行人，在线上立案和协调系统还不完善的情况下，法院之间协调“执转破”还存在一定的障碍，等。为大力推进“执转破”，打破执行难、破产立案难的瓶颈，化解执行积案压力，最高院在纪要中再次强调了“执转破”的重要意义，重申了“执转破”的启动程序，对破产受理法院立案、立案后执行法院解除查封、冻结提出了更加严厉的要求，并纳入考核管理和追责体制。

（八）破产信息化建设

纪要强调了破产审判信息化建设的功能和作用，重点打造“全国企业破产重整案件信息平台”的功能，发挥信息化手段对提高破产审判效率的作用。纪要积极倡导以网络司法拍卖处置破产财产，鼓励通过网络方式召开债权人会议。通过先进信息技术手段与破产审判的结合，将大大提升破产审判工作的质效。

（九）跨境破产

纪要对跨境破的管辖权、互惠原则、优先保护中国境内职工债权、税收债权原则，以及推进破产国际合作作出了原则性规定。

三、纪要的意义

在《企业破产法》原则性强、操作性弱的情况下，纪要及时回答了破产实务中遇到的亟需解决的问题，对未来破产案件的指导作用是显而易见的，对处理纷繁复杂的破产事务具有重要的指导意义。

1、将会进一步推动“两支队伍”履职能力的提升，为做好破产审判工作提供组织保障

破产案件与诉讼案件区别很大，不但要解决法律争端，还要涉及企业挽救或生产资源处置；不但要解决大量的法律问题，还要解决财务及企业管理问题。目前，绝大多数法官或律师熟悉诉讼案件的审理和法律争端的解决，但熟悉破产审判程序、能够办理破产案件的法官或律师较少，难以适应破产案件快速增长的需要。近年来，最高人民法院及各级法院十分重视破产审判队伍和管理人队伍建设，依托法学院校、研究机构和破产管理人协会组织，加强破产从业人员的培训与业务交流，两支队伍的履职能力得到了一定的提升。但是，以往审判组织不独立和管理人选任制度的单一化，阻碍了破产审判业务的发展。纪要明确继续加大对两支队伍的培训，继续强化清算与破产审判庭的独立性，打破管理人选任的僵化机制，将进一步加强办案质量和效率。但是，纪要对管理人普遍关心的管理人报酬计算标准不合理现象没有涉及，不利于充分调动管理人工作的积极性。

2、将会进一步完善破产企业“因类施策”措施，更好地发挥破产审判的企业救治和出清功能

破产分为破产清算、破产重整与和解。以往破产案件受理难的一个原因是法院对困难企业采取重整还是清算措施把握不准。纪要把企业是否具有重整价值和重整可能性作为受理重整的标准，一定程度上解决了立案难问题。但是，企业的情况是千差万别的，这一标准还太原则，还没有具体的量化。近年来，一些地区的法院和管理人已经探索了一些量化的标准，相信最高院会在总结各地实践的基础上，逐步对标准进行细化，更好地指导法院判断施策类型。

3、将会进一步促进集团公司和关联企业破产问题的解决，公平维护债权人利益，打击利用关联关系损害债权人利益的行为

近年来，关联企业破产案件逐年上升，而《企业破产法》对关联企业是否合并破产及如何合并没有规定。各地法院对关联企业合并破产的做法不一，有的进行形式上的合并破产，有的进行实质上的合并破产，而且实质合并破产案件逐渐增多。由于形式还是实质合并对债权人及债务人利益的影响很大，如果判断不准、措施不当，将会严重损害债权人和债务人的合法权益。纪要将关联企业构成严重混同作为实质合并破产的判断标准，将形式合并破产为原则、实质合并破产为例外，对关联企业破产案件的审理具有一定的指导意义。但也要看到，由于混同涉及企业经营管理的方方面面，如何判断关联企业严重混同是一项专业性很强的工作，这也需要各级法院和管理人进行深入研究，制定细化的标准，指导破产审判工作。

4、将会进一步破解执行难现状，逐步建立“立案、审判、执行、破产”四位一体的审判机制

符合破产条件的企业通常都存在较多的执行案件，执行与破产的衔接，可以打通“立案、审判、执行、破产”四位一体的审判机制的最后一公里，对于化解执行积案、发掘破产案源都具有重要的意义。执行程序和破产程序具有很多衔接便利条件，如执行程序中可以较多地了解被执行人的资产、债务和财务状况，而这些信息对破产案件的受理都有所帮助；破产程序可以通过执行查控系统快速、便捷地了解债务人资产，以及对资产采取保全措施；破产财产网络司法拍卖管理人子账号也是依托各级人民法院的网络司法拍卖账号的。纪要的发布，对于提高各级法院增强执转破重要性的认识，进一步强化执转破的衔接，破解执行难现象，都具有重要的意义。

5、将会进一步形成审判、行政力量对困难企业救治和出清的合力，真正实现破产审判的经济效益和社会效益

困难企业救治和出清不是审判机关能彻底解决的，需要依靠政府行政力量的支持和帮助，在职工分流安置、国有集体企业改制遗留问题的解决、房屋土地登记手续的完善和过户、重整后企业信用和税收记录的修复、产业规划和立项的审批或备案、涉及群体性事件敏感复杂问题的处理、企业扶持优惠政策的倾斜、银行债权人的组织和协调、打击经济犯罪等，对于困难企业救治和出清至关重要。近年来，一些地方政府和法院大胆偿试法院与政府的沟通协调机制，在破产审判服务经济、保障民生方面取得了有益的探索和成就。但是，由于涉及这方面的政策法规很少，加之“通过破产逃债”片面认识还有一定的市场，政府支持企业破产的力度和深度还不够，亟需在政策层面进行顶层设计，如通过财政支持解决无产可破企业的破产费用问题、通过出台破产企业税收减免政策缓解破产企业高额税收负担。银行业监督管理部门应正确指导银行债权人支持企业重整、依法维权，制定银行表决重整计划的指南，规范银行的表决行为，杜绝银行投票的随意性。

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