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   《关于深化投融资体制改革的意见》解读

2016年7月5日，国务院发布了《关于深化投融资体制改革的意见》(以下简称《意见》)，该意见于今年3月22日中央全面深化改革领导小组第二十二次会议审议通过，并于2016年7月5日起施行。

一、背景

如今，我国经济面临着结构调整、产业升级以及发展模式转变等种种挑战，投融资改革更加显示出其迫切性和重要性。十八大以来，党中央、国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革，企业投资自主权进一步落实，调动了社会资本积极性。2014年11月16日，国务院通过了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。

然而同时，投融资管理体制仍然存在一些问题，比如，简政放权不协同、不到位，企业投资主体地位有待进一步确立；投资项目融资难融资贵问题较为突出，融资渠道需要进一步畅通；政府投资管理亟需创新，引导和带动作用有待进一步发挥。今年以来，我国民间投资增速持续下滑。国家统计局数据显示，上半年民间投资同比增长2．8％，较前五个月继续回落1．1个百分点。在此背景下，国务院出台的《意见》有利于创新融资机制，畅通投资项目融资渠道，调动社会资本积极性，促进投融资规范健康发展。

二、核心内容

《意见》提出，进一步转变政府职能，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，建立完善企业自主决策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范，宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。

《意见》明确了深化投融资体制改革的重点工作：一是改善企业投资管理，充分激发社会投资动力和活力。二是完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用。三是创新融资机制，畅通投资项目融资渠道。四是切实转变政府职能，提升综合服务管理水平。五是强化保障措施，确保改革任务落实到位。

【企业投资核准范围最小化】

《意见》指出，坚持企业投资核准范围最小化，原则上由企业依法依规自主决策投资行为。在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。对极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，政府从维护社会公共利益角度确需依法进行审查把关的，应将相关事项以清单方式列明，最大限度缩减核准事项。《意见》还明确，将建立企业投资项目管理负面清单制度、权力清单制度和责任清单制度的投资项目“三个清单”管理制度。

点评：这确定了“企业为主，政府引导”的原则，确立了企业投资主体地位，意味着将在保证政府有效监管的前提下，通过试点减少政府前置审批，放松对企业投资的管制。这有利于进一步转变政府职能，深入推进简政放权、放管结合，从而建立完善企业自主决策、政府行为规范的的新型投融资体制。

【政府原则上不涉足经营性领域】

《意见》指出，政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。

同时，鼓励政府和社会资本合作，发挥金融、财务、法律方面专业机构作用。

点评：明确规定政府投资范围，优化政府投资安排方式，有利于激发市场活力、社会活力，也有利于政府转变行政管理理念、改进公共服务、提升服务水平。对于政府与社会资本合作及中介机构在政府投资中的作用给予市场空间和明确确认。

【编制三年滚动投资计划】

《意见》指出，依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制三年滚动政府投资计划。在此基础上编制政府投资年度计划，合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库。

点评：这是改进和规范政府投资管理的重要创新举措。编制三年滚动政府投资计划，有利于政府加强项目配套，确保项目资金投入的一致性和协调性，更好地发挥投资在稳增长中的关键性作用。

【大力发展直接融资】

《意见》指出，要大力发展直接融资。依托多层次资本市场体系，拓宽投资项目融资渠道，支持有真实经济活动支撑的资产证券化，盘活存量资产，优化金融资源配置，更好地服务投资兴业。

1、结合国有企业改革和混合所有制机制创新，优化能源、交通等领域投资项目的直接融资。

2、加大对双创企业的金融支持；

3、丰富债券品种：如项目收益债等；

4、支持省级政府发行政府债券用于公共领域项目建设。

5、设立政府引导、市场化运作的产业（股权）投资基金，金融机构及社保基金、保险资金有条件参与。

点评：本次投融资改革的重要内容是创新融资机制，畅通投资项目融资渠道。期待有更为详细的政策及时出台，比如明确鼓励直接融资的领域等，有效提高融资效率，让资本和实业更加高效地结合，推动实体经济发展。

【试点金融机构依法持有企业股权】

《意见》提出，开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点。

点评：当前，融资难融资贵依然是困扰我国企业特别是民营经济的主要问题。在此背景下，金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点，有助于小微企业、创业企业拓展融资渠道。此外，国家发展改革委财政金融司副司长孙学工月6月23日曾表示,债转股仍在研究阶段,还不涉及出台政策。这次债转股，一定是市场化、法治化的债转股，债转股对象将完全由市场主体自行选择、按市场真实价格进行债权转让等，将不同于1999年政策性债转股。有市场分析人士认为，本次的金融机构持有企业股权试点，意味着“债转股”的进一步推开以及投贷联动试点的持续推进。

【推行投资项目审批首问负责制】

《意见》提出，探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制，投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位“一站式”受理、“全流程”服务，一家负责到底。

点评：这是在投资项目服务管理方面的制度创新，主要目的是在简政放权、实行并联审批后，加强对项目前期工作的统筹协调，为项目单位提供便利。作为这一制度创新的重要前提，我国正加快建设投资项目在线审批监管平台，联通各级政府部门，覆盖全国各类投资项目，实现一口受理、网上办理、规范透明、限时办结。同时将建立投资项目统一代码制度，如同投资项目的“身份证”一样，统一汇集审批、建设、监管等项目信息，实现信息共享，推动信息公开。

三、意义

投融资体制改革是我国经济体制改革的重要内容。通过对《意见》内容的分析，可以看出我国投融资体制改革的总体思路是通过理顺政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，从而调动社会资本积极性。在当前的经济环境下，深化投融资体制改革，有利于建立公平开放透明的市场规则，建设统一开放、竞争有序的市场体系，促进资源优化配置，缓解企业融资难、融资贵的问题，也有助于提高投融资体系的运行效率和效益，形成健康高效的投融资体系。

对于律师业务而言，在混合所有制改革、新型债券品种发行、政府PPP项目、金融机构参股企业股权试点以及行政法法律业务领域将大有可为。

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